上海市城市更新实施办法相关情况发布会

市政府新闻办今天（4月29日）举行新闻发布会，市规划国土资源局副局长徐毅松介绍了《上海市城市更新实施办法》相关情况。

（一）

一、《更新办法》制定的基本情况

根据第六次规划土地会议“规划建设用地规模负增长”、“以土地利用方式转变倒逼城市发展转型”的要求，上海已进入存量开发为主的内涵增长，创新发展阶段，城市更新将成为资源紧约束条件下上海城市可持续发展的主要方式。当前，本市建成区还存在城市能级不高、活力不足、公共空间和服务设施仍有较大缺口、城市慢行系统便利化程度不高、城市风貌保护不够等问题。为此，市规土局开展了城市更新的调研工作，在借鉴国内外经验和梳理总结本市若干试点工作基础上，经广泛征求意见并修改完善，形成了《更新办法》，于4月7日通过市政府常务会议审议，并于4月10日，在市委常委会议上做了专题汇报。

二、《更新办法》的主要内容

《更新办法》共二十条，对城市更新的目标、定义、适用对象、工作原则、工作要求、管理职责、管理制度、规划土地政策引导等方面做出规定。主要内容如下：

（一）工作目标

本次制订《更新办法》是围绕资源紧约束条件下建设“全球城市”的目标，通过推进本市城市更新工作，进一步节约集约利用存量土地资源，提升城市功能、激发都市活力、改善人居环境、塑造城市魅力，推动内涵增长，促进创新发展。

（二）定义和适用范围

本办法所称的城市更新，主要是指对本市建成区城市空间形态和功能进行改善的建设活动，重点包括完善城市功能，强化城市活力，促进创新发展；强化社区服务，完善公共配套设施；增加公共开放空间，促进市民交往；改善生态环境，加强绿色建筑和生态街区建设；完善慢行系统，方便市民生活和出行；塑造城市特色，保护历史文化风貌，改善城市景观；改善基础设施和城市安全，保障市民安居乐业，以及市政府认定的需进行改善的其他情形。

本办法适用于本市建成区中按市政府规定程序认定的城市更新地区。已经市政府认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造的地区，按照相关规定执行。

（三）工作原则

本次城市更新工作主要遵循以下三个工作原则：

一是规划引领，有序推进。落实区域协调、有机更新的要求，坚持积极实践和稳妥推进相结合，发挥规划的引领作用，做到范围可控，强度可控，操作可控，有计划推进试点，有序推进更新。

二是注重品质，公共优先。坚持以人为本，着力提升城市品质和功能，在空间和土地资源有限情况下，优先保障公共设施和公共开放空间等公共要素落地，改善人居环境，增强城市吸引力。

三是多方参与，共建共享。搭建以块为主的实施平台，通过在建成区给予适度的规划土地政策，使物业主体、社会公众、多领域专业人士等多方参与更新方案制定，实现共建共享。

（四）管理职责

市政府及相关管理部门组成城市更新工作领导小组，负责领导全市城市更新工作，对全市城市更新工作涉及的重大事项进行决策。城市更新工作领导小组下设办公室，办公室设在市规划国土主管部门，负责全市城市更新协调推进工作。

市规划国土主管部门负责协调全市城市更新的日常管理工作，依法制定城市更新规划土地实施细则，编制相关技术和管理规范。市相关管理部门依法制定相关专业标准和配套政策，履行相应的指导、管理和监督职责。

区县人民政府是推进本行政区城市更新工作的主体，应指定相应部门作为专门的组织实施机构，具体负责组织、协调、督促和管理城市更新工作。

（五）管理制度

本次城市更新工作实行区域评估、实施计划和全生命周期管理相结合的管理制度。其中：

区域评估是确定地区更新需求，适用更新政策的范围和要求。主要包括两项内容：一是进行地区评估。根据控制性详细规划，对地区社会、经济、环境和城市建设状况进行评估，通过统筹城市发展和公众意愿，明确更新目标，重点细化公共要素的配置要求；二是划定更新单元。按公共要素配置要求和相互关系，划定城市更新单元。区域评估应广泛征求各方意见，包括社会公众的意见，合理确定城市更新的需求，区域评估形成的评估报告经区县政府常务会议审议通过后，由区县人民政府批准，报送市更新工作领导小组办公室备案。涉及本市重要地区、跨行政区的区域评估，需预先经过市规划国土主管部门综合平衡。

实施计划是各项建设内容的具体安排。主要包括两项内容：一是明确城市更新单元内的具体项目。二是编制城市更新单元的实施计划。在确定城市更新项目后，按照区域评估要求，同时结合现有物业权利人的改造意愿，发挥街镇和社区的作用，统筹各方意见，合理应用政策，明确更新方案和实施计划。实施计划应广泛征求各方意见，经区县政府常务会议审议通过后，由区县人民政府批准，报送市更新工作领导小组办公室备案。其中涉及调整已批准规划内容的，按现有规定履行调整程序。

全生命周期管理是以土地合同的方式，约定更新权利义务、物业持有、权益变更、改造方式、建设计划、运营管理等要求，进行全过程管理。

（六）政策引导

为推动现物业权利人提供公共要素，我们制定了针对性的规划土地政策，有条件地在用地转性、高度提高、容量增加、风貌保护、生态环保等方面予以适度引导，并通过全生命周期进行后续监管。

其中，规划政策主要包括：

在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置。

在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换开放空间。

以为地区提供公共性设施或公共开放空间为前提，通过适当的建筑面积奖励，强化地区品质和公共服务水平。

对于增加保护具有价值历史建筑的，将部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量。

确有实施困难的，在满足消防、安全等要求的前提下，按规定征询相关利益人意见后，经规划土地管理部门同意，部分地块的建筑密度、建筑退界和间距等可以按不低于现状水平控制。

鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、智能技术，对建筑第五立面的生态化、景观化以及其他有益于增加公共价值的改造利用，加快低碳智慧城市建设。

土地政策主要包括：

创新土地开发方式。按照存量补地价的方式，支持现物业权利人或者现物业权利人的联合体、依据规划重新取得建设用地使用权。

沿用旧区改造出让金返还政策。目前，城市更新主要聚焦于公共空间、公共服务设施不足的地区，工作难度大，需投入资金多，为鼓励区县推动城市更新工作，沿用旧区改造和城中村改造土地政策，对于城市更新中存量补地价的土地出让收入，在计提后返还区县专项用于城市更新工作。

（七）规划土地历史问题处理

城市更新项目范围内的违法建筑、违法用地，应当结合城市更新项目依法予以处置。

(二)

徐毅松副局长还介绍了上海全面实施土地全生命周期管理，通过土地利用方式转变促进城市更新发展有关内容。

2014年年初以来，市政府相继发布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发〔2014〕14号）、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》（沪府办[2014]26号）、《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定》（沪府办[2015]30号）等政策文件，全面实施土地利用全生命周期管理，通过土地利用方式转变促进经济社会发展方式转变。

实施土地全生命周期管理，是以提高土地利用质量和效益为目的，以土地出让合同为平台，对项目在用地期限内的利用状况实施全过程动态评估和监管，通过健全工业用地产业准入、综合效益评估、土地使用权退出等机制，强化经营性用地的用途管制、功能设置、业态布局等管理，将项目建设、功能实现、运营管理、节能环保等经济、社会、环境各要素纳入合同管理，实现土地利用管理系统化、精细化、动态化。

进一步加强工业用地出让全生命周期管理，通过强化产业准入、弹性年期、定期评价考核和过程监管等措施，有利于促进经济转型发展；充分发挥土地出让合同的平台作用，以合同约定的市场化手段加强工业用地管理，有利于全过程发挥市场配置资源的决定性作用；通过实施经济、社会、环境等全要素指标评估考核，有利于实现全面、协调和可持续发展。

经营性用地全生命周期管理政策，注重进一步加强土地资源市场化配置，加强城市品质和功能提升，加强政府职能转变，加强企业信息公示和社会监督作用。在政策研究过程中，结合重要区域、重点地块出让开展了试点工作，将地块建设管理、功能实现、运营管理、节能环保等相关全要素、全过程管理要求，作为土地出让条件并纳入出让合同管理，市场各方反映较为积极平稳。

经营性用地全生命周期管理，将更加强调出让地块的规划评估和研判，结合新出让经营性用地，全面落实建筑节能、环保要求，进一步完善社会停车场、社区公共服务设施等公建配套设施；通过明确住宅物业持有和租赁要求，促进CBD、产业园区的职住平衡；通过明确商办物业持有和业态、运营管理要求，全面提升建筑运营质量、建筑功能品质。通过实施土地全要素、全生命周期管理，引导开发商逐步告别"开发物业、一卖了之",转变为城市的服务商、运营商,成为城市发展重要的参与主体和治理主体,防止房地产投机炒作，从而共同提高城市的功能和品质,与城市共同成长。 

　　1、文汇报：我想问一下徐局长，关于土地更新，据说区里有积极性，有些地方已在展开更新工作，请徐局长举一些案例。

　　徐毅松（市规土局副局长）：前期做了一些试点，应该说区里反映非常好也非常积极，主要体现在四个方面。一是通过城市更新提升了地区的功能，比如说像徐家汇正在进行的西亚宾馆改造，在酒店转变为办公楼宇的时候，方案里面把底层架空，增加公共空间，另外把周边的停车位增加。二是通过城市更新增加地区的公共服务措施，如闸北区北广场附近有一个规划，通过城市更新增加了公共绿地，还有一些附属的公共空间以及社区的公共服务设施，公共绿地增加了9000平方。三是提升了环境品质，徐家汇教堂广场还有档案馆，也是通过更新，目前正在做方案，要增加地区广场的开放空间。四是通过城市更新加强历史建筑的保护，在静安区“东斯文里”，做规划的时候认定了一批原来没有考虑到的历史保护性建筑，经过专家的认定以后把这些保护的建筑不记入原来的开发总量上促进开发。

　　另外，各个区也在探索，根据自身特点相结合的更新实施机制，有这几个方面：一是在探索搭建政府和企业有效联系和协作的平台。静安区曹家渡地区的更新，是三区交界的地方，三个区建立了曹家渡企业联合会，共同推进城市更新建设。二是探索联动开发的机制，徐汇区在尝试建立风貌区，待更新地块和其他地区项目库的联动，保护区的更新和滨江包括其他项目库的联动，那边更新这边会有利益机制的补偿。三是在探索城市更新融资的途径，静安区成立了静安区城市更新的投资基金，把区属企业的开发优势、社会资本的资金优势、基金管理公司的运作优势还有专业代理机构的招商运营管理的有机结合，形成合力推动城市更新的开展。这些都是在前期做的试点工作，大家都非常的积极踊跃，根据自己的特点探索这样的一些机制。

　　2、中国国土资源报：根据《更新办法》在更新单元里现有的业主满足一定条件可以自行开发或者联合其他的企业进行联合开发，这样做会不会对现有的土地市场造成一些冲击？

　　徐毅松：我们制订《更新办法》时候也做了大量的调研工作，通过更新办法，我们想能够更好地发挥市场主体的作用，要调动物业权利人的参与积极性。一方面来说，通过更新是促进功能品质的提升，这是在一定范围内和适度的奖励政策，也不是无限度的。比如说增加了公共设施，增加了公共空间，通过这些适度的奖励来促进上海，一直在说的“双增双减”中的“双增”落地。另外，《更新办法》是有利于区县政府推进建设，发挥市场的作用，吸引多元化的城市建设资金投入，减轻政府的财政压力，也可以通过这个提升地区品质，增加税收。通过存量补低价的方式可以增加政府的收入。这个办法是不会冲击现有市场土地管理，因为目前土地收储还是城市改造的有效方法，试点是在中心城范围，应该说，不包括已经列入土地征收范围内的旧区改造以及工业区的转型，以及城中村地区。所以，试点项目的数量和试点范围是比较可控的，我们研判下来不会对现有的土地市场造成冲击。

　　3、解放日报：《更新办法》里面提到对城市更新以公共要素为前提，所谓的公共要素包括哪些内容？特别是刚才提到有很多以市场开发商为主体进行开发，如何确保公共要素在城市更新中的落实呢？

　　徐毅松：《更新办法》里面公共要素是非常关键的，通过更新要把这些落实。公共要素有这几方面的内容，公共的设施、公共的空间、城市的基础设施、城市的文化设施等等。在公共要素里面关注的几个方面，一个是城市活力，地区生态品质、生态环境、城市风貌、社区服务等等，优化土地业态布局，提高土地利用率。提高公共设施的服务水平，明确公共设施的规模、布局。另外，就是城市安全底线，完善城市的防灾设施。

　　改善公共空间和环境品质，像绿化、步道、广场把公共空间体系建立起来。

　　优化市政基础设施的布局，像静态交通，比如停车场、公交枢纽、公共泊位等等，这些设施布局要求要明确。还有一方面是历史风貌保护和塑造人文特色，我们想把城市空间注入一些文化的魅力、艺术的灵魂，像城市空间里经常做的城市雕塑放在里面，提升城市空间品质。

　　这些要素是通过两步走的，一个是区域的评估。在一定的行政区范围内设定的区域，我们看看这里缺什么，明确要补什么，以公共要素的补缺作为城市更新的前提。第二步是制定实施计划，通过制定建设方案来落实怎么补，平衡好各个更新项目权利人的诉求，拿出方案，具体做好安排，有责任、有义务、有权利，制定这样的计划，通过计划的实施可以保证把评估出来缺什么的东西可以补下去。

　　4、澎湃新闻：想问一下在《更新办法》颁布以后市一级层面今后有什么具体的工作安排？

　　徐毅松：整个《办法》制定听取了相关部门和各个区县的意见，马上市政府就要下发《更新办法》。今年是城市更新工作的开局年，也是比较关键的一年，我们已经会同相关的区政府确定了城市更新的试点，等《办法》颁布以后要加快试点的项目，进一步的推。我们想，总结一批可以复制、可以推广的优秀案例，通过这些案例的总结，可复制、可推广的案例，来推进试点工作。另外，也想通过宣传让社会了解支持我们的城市更新工作，在这个基础上，因为还涉及到市里其他相关部门的工作职责，通过试点工作，各个部门要抓紧制定相关专业标准和配套政策，使得我们的更新工作更加有序。

　　5、中国经济导报：我想问一下，通过城市更新提升城市品质在操作时是如何追求创新？还是引用了一些国外的管理模式吗？

　　徐毅松：《更新办法》在制定过程当中也是学习和借鉴了国内外的经验，我们逐步看下来城市更新有两种模式，一种是以项目实施推动的，还有一种是以政策分区为引导。项目实施主要注重在局部地块的更新，以项目为导向，注重一个小地块或者一个小项目的考虑。这种更新模式对地区的规划、整体利益的落实是比较弱的，但有利的地方，通过小项目可以在经济平衡方面做得比较好一些。

　　还有一种是政策分区引导的更新模式，比如说美国纽约，在政策里形成了规划和政策包，主要是通过这些政策来推动规划本身的实施，比如说功能的混合，包括公共服务设施完善等等，比较注重地区的整体发展。像国外有些地方更新活动更多的是自下而上、自发性的，这样政府主导的作用就比较缺乏一些。我们研究了以后，包括借鉴了国内外的经验，我们想到几个方面的启示。一是结合上海目前发展阶段，要重视地区的发展、文化保护和环境改善等公共利益。就是说，整个更新不能只追求单一纬度的经济利益考虑，要考虑公共利益。二是注重分类施策，有针对性的给予政策支持，有些地区对更新设定了一些特别政策，对于提供公共用地设施进行了一些奖励。三是要重视差异化的改造方式。像伦敦，针对不同的区域，分别采用像修缮、整治、重建等为主的不同更新模式。四是要调动各方主体的参与，这也是借鉴了美国、英国，单一推动城市更新工作是不行的，需要各方的参与，提出来政府和开发商、社区伙伴的建设关系。五是要重视法规支撑，深圳是国内比较早开展城市更新工作的，09年就出台了城市更新办法，2012年出台了更新办法的实施细则。所以，我们说更新的工作还有一个比较完整的法规体系作为保障，这样就依法推进我们的更新工作。

　　6、东方网：想问一下，《更新办法》正式施行之后上海的存量用地开发和以往的城市建成区开发相比有哪些不同？

　　徐毅松：应该说，上海到现在已经走上存量土地开发的新阶段。我们说，城市更新这块工作在开发的目标、开发的方式等方面跟以前的做法是不同的。更新应该更加强调以人为本，刚刚讲到的激发都市活力，注重区域的统筹，调动社会主体的积极性，来推动地区功能，以及公共服务设施的完善。具体来说，有这几个方面：一是结合城市发展的目标，聚焦在城市功能的提升和品质的提升，以及活力的提升，突出公共利益的优先。大家都知道，以前我们的改造，很多时候是比较习惯的单一讲经济效益，就是提高容积率，提高建筑面积等等，现在我们要把公益的东西放进去，这跟以前是不一样的。

　　二是避免单纯的项目导向和更新地区的碎片化。以前通常说旧区改造或者说项目化的倾向比较明显，小地块的考虑比较多，我们想到区域统筹和系统性的要求，这次在更新里面是比较注重的，促进城市协调发展。

　　三是强化共享共治城市治理的机制。也就是说这次要通过积极推进公众参与，鼓励多方资源整合。这是以前所做得不多的地方。

　　四是探索更新的政策创新。我们想，现在是以规划土地政策作为引导，来推进政策协同，今后要实行多策并举、综合施策，推动城市更新工作。

　　徐威（市政府新闻发言人）：各位记者，如果没有更多的问题，今天的新闻发布会到此结束，谢谢大家。

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责任编辑: 高聪