交通部:资金保障不足 还需用好收费公路政策

实施收费政策还应加强制度建设

客观看，中国公路管理模式的变动艰难并不特殊。平衡公路的公共属性和利益属性，在全世界都是一个难题。美国是除中国外高速公路里程超过10万公里的唯一国家，其公路管理模式上也具有特殊性。上世纪50年代美国国会通过《联邦资助公路建设法案》，确定美国洲际高速公路由联邦政府和州政府按照9比1出资，这赋予了美国对公路管理的联邦政府主导权，能够让高速公路保持基本的公共属性，只收取象征性费用。同时，却导致了私人资本难以进入高速公路建设领域，高速公路建设发展停滞的问题出现。

日本公路采取的特殊法人管理模式，由半官半民性质的公路公团作为管理方，公路预算和规划由政府决定，公路养护、债务清偿由公团负责。表面上，这种模式有利于公路公共属性和市场属性的平衡，但由于采取的是“统一核算制”，导致了公路收费价格体制单一化。由于高速公路建设负债巨大，日本不得不采取延长收费期限等措施，引发民意反对。

德国过去一直以高速公路免收通行费而被视作神话，但神话目前正在走向剧终。免费政策导致德国公路基础设施建设和维护出现资金缺口，同时产生了国际间的通行不公平问题。根据申根协定，签约国间可以自由通行，但德国民众前往临近的法国、意大利等国，需要缴纳高速公路通行费，反之，其他申根国家公民进入德国则无须缴费。这让德国国内部分政客开始推行高速公路收费政策，按照进程，有可能今年就开始实施。尽管德国开始公路收费可能遭到欧盟对其进行违约指控，但实际上，高速公路收费一直是欧盟委员会的立场。欧盟委员会一直在呼吁德国放弃税收补贴政策，实施“使用者买单”模式。

据不完全统计，目前全世界有超过70个国家采取收费模式，且近年来实施收费公路政策的国家还在不断增加，特别是新兴经济体。从这个角度看，中国对高速公路实施长期收费政策，符合国际潮流。不同之处在于，中国国家财政能力强于其他国家，在维护公路的公共属性上还未发挥应有作用。此外，发达国家对于高速公路的规划、投融资、建设、运营、监管有成熟的法律体系，而中国仍然落后。《收费公路管理条例》不能只强调在收费上符合国际潮流，在制度建设上继续滞后。

改革如何触及深层体制痼疾

《收费公路管理条例》的使命，不仅在于找到利益平衡点，找到高速公路收费长期化的法理依据，还在于要触及公路管理体制的深层痼疾。这就不能回避以下四个问题。

其一，法律法规的协同问题。按照2015年版的《条例》修订稿，与《公路法》第五十九条规定的依法设立收费公路所规定的情形，存在明显差异。此外，按照此次交通部对人大的答复，认为在公路管理体制改革方案尚未确定的情况下，全面修改《公路法》条件尚不成熟。那么，下位法是否该服从上位法，改革是否必须突破法律规定，需要更系统的说明。

其二，如何让预算管理发挥效力的问题。高速公路的债务数据、营收数据、养护成本等一直是公众质疑的焦点。目前，高速公路的运营已纳入预算管理，本应透明，但公众的不信任表明，预算管理还未发挥关键作用。这一方面缘于地方人大对预决算的解读能力有待提高，监管作用发挥不出来；另一方面也是地方利益决定的结果。即使地方人大有能力起到监管作用，由于高速公路涉及地方利益，也有可能监而不管。

其三，是否存在重复征税的问题。不少人质疑，买车已交了车辆购置税，加油又交了燃油税，为何用路还要缴纳通行费，这是否涉嫌重复征税？按照权威解释，车购税主要用于公路建设，燃油税则不仅用于普通公路养护，还用于航道养护、环境保护、新能源发展等方面。然而，这并不能消除重复征税的质疑。质疑背后，指向的是车购税、燃油税、高速公路通行费的去向。无法完全公开透明，深层体制弊端就无法被触及。

其四，公路收费与物流业发展的关系问题。按照国家发改委的数据，2015年中国物流费用占GDP之比高达16%，远超发达国家水平。全国工商联数据认为，物流成本已占企业生产成本的30%－40%，严重制约了企业发展。但是，按照交通部研究结果，中国物流业的快速发展利益于公路收费政策改善了路网，车辆通行费仅占社会物流总费用的1.9%左右。孰是孰非，事关公路收费有利于还是不利于经济发展大局。

总之，《收费公路管理条例》的修订和演变过程，显示出以法治化、公开化推进公路收费政策的政策倾向，这是“得”的一面。没有切实触及公路管理体制的深层弊端，在突破利益格局束缚，维护公共利益至上仍缺少刚性保证，则是“失”的一面。保证“得”，弥补“失”，是公路收费政策改革的关键所在。