2021年1月25日，中央财经大学政信研究院、社会科学文献出版社共同发布了《中国PPP蓝皮书：中国PPP行业发展报告（2020）》。

《中国PPP行业发展报告（2020）》以构建中国PPP命运共同体为愿景,以风险管控和绩效管理为主题,首先从政策法律、财务金融、绩效管理等维度分析了PPP模式创新实践中的现状、问题及对策,进而重点对2019年14个主要行业PPP应用进行了全景式回顾和分析研究,发现了问题，提出了政策建议。此外，本报告还对2019年中国PPP行业发展中的部分热点问题进行了专题研讨,以期为中国PPP从业人员提供理论和实践指导。

全书包括总报告、政策篇、金融篇、绩效篇、行业篇和热点篇六个部分,将专家、学者的研究成果和一线参与者的实际经验结合起来,从公共财政理论、公共治理理论、战略管理理论等跨学科、多理论结合的角度,采用规范分析与实证分析相结合、系统综合分析与比较分析相结合、文献研究与个案分析相结合的方法展开研究。

蓝皮书指出，化解系统性金融风险是我国三大攻坚战之一，严格规范地方政府举债并严厉问责、终身追责违规违法举债，是化解系统性金融风险的重中之重。国务院及各主管部委分别或联合下发一系列规范性文件，对政府投资项目实施强监管。在这些规范性文件和相关政策中，《政府投资条例》效力位阶最高，在政府投资领域也最能代表十八大以来的改革方向，对PPP融资产生深刻和深远的影响。

强监管政策的关键是遏制政府违法违规举借债务

在提高国家治理能力、促进国家治理现代化大背景下，按照党中央进一步深化改革的总体要求，需对政府投资项目进行公开、规范和现代化的严格管理。国务院、国家发展改革委、财政部、审计署和中国人民银行等部委下发一系列规范性文件，各部委也针对相关主题联合发文，从政府投资项目资金需求方和资金供给方两方面同时严格监管。全方位、多角度地双向齐管和联合共治，使不少地方政府主要领导和财政部门负责人因违规举债受到行政处分，有的还被追究了法律责任。监管查处力度之大前所未有，坚决堵住地方政府违法违规举债之门。

《政府投资条例》就是在上述规范性文件的基础上，汇总相关政策及其强监管的方法和措施，以行政法规的法律位阶颁布的。该条例确定了“政府投资”概念，并且对“政府投资”“政府投资资金”“政府投资项目”进行全面严格规定，特别加强了对政府投资资金在投资建设环节的监管。严格监管违规举债，在堵后门的同时，也规范和疏通了前门。该条例的目的是要严格规范政府投资行为，充分发挥带动和放大作用，强监管违规举债，提升政府投资效益从而提高公共服务的效率、扩大公共产品的供给，通过市场化方式激发社会投资活力。开的前门就是PPP模式这种通过市场进行社会资源配置的公共产品和服务的供给方式。在基础设施等社会公共产品和公共服务方面，通过政府和社会资本之间的合理风险分配、诚实信用的契约精神，实现比传统政府投资模式更为优化的和高效率的公共产品和服务的供给。

强监管政策的重点是规范政府投资

及其重大行政决策《政府投资条例》调整和规范的范围，是在中国境内使用政府财政预算安排资金进行固定资产（主要是基础设施）投资建设活动。政府通过资本金注入、建设项目投资补贴、贷款贴息方式参与具有固定资产的投资项目。投资补贴一般是无偿投入，根据其资金来源分为中央预算内投资补贴和地方预算内投资补贴。通常需要项目实施单位编制资金申请报告，并在项目完成审批、核准或备案程序之后提交。最高限额一般不超过本项目总投资的50%。贷款贴息，一般也分为中央预算内贷款贴息和地方预算内贷款贴息。国家或省级发展改革部门对符合条件、使用了中长期贷款的固定资产投资项目给予贷款利息补贴。在实际工作中，实行先付后贴原则。项目单位需要凭项目审批文件、金融机构贷款合同、贷款到位凭证、利息支付凭证等文件资料向主管部门提交资金申请报告。国家发展改革委审查同意后，编制项目年度贴息计划，然后再由财政部门据此将贴息资金拨付给项目单位。最高限额按照贷款总额、当年贴息率和贴息年限计算确定。

政府投资项目的计划、决策、实施以及后评价环节都属于被监管范围。通过限制和约束政府投资范围，防止政府投资膨胀对社会资本特别是民营资本产生排挤，从而有效激发社会资本方特别是民营企业投资基础设施建设领域和社会公共服务的热情。这反映了十八大以来国家财税体制改革精神，体现了“使市场在资源配置中起决定性作用”从而“更好发挥政府作用”的国家治理现代化核心价值取向。城乡基础设施建设和公共服务产品，如道路交通设施、环境生态保护、教育、医疗、养老等社会公共的范畴，政府对其投资必须在规定范围之内。为了扩大公共服务覆盖范围和提高公共服务效率，政府投资范围内也要鼓励社会资本方投资。在国际基础设施公共服务领域，PPP模式是较为成熟的利用市场化机制重新配置社会公共资源的供给方式。在过去由政府直接投资的领域引入社会资本并通过激励相容机制增加它的活力。所以，《政府投资条例》作为行政法规，是截至目前在政府投资领域效力位阶最高的规范性文件，客观上为PPP模式在我国良好的实践、高质量的发展起到了前所未有的法律保障作用。特别是在PPP统一（专门）立法迟迟没有出台的情况下，《政府投资条例》对PPP产生了深刻的积极影响，客观上对PPP的法律保障发挥了重要作用。

本报告的创新之处在于，所有问题均从政府和市场两个需求角度出发,分别提出相应的政策建议和发展策略，兼顾学术性和应用性、政策性和实践性,宏观、中观和微观相结合,特别着眼于PPP的良好实践,注重PPP项目的实际落地,为PPP项目中的各方提供切实解决方案。

本报告的主要数据、资料均来源于国内权威部门、国内外智库机构、大数据平台发布的最新信息及统计数据,研究的案例来自PPP项目一线参与者的实践总结。

我国学术界研究PPP模式创新实践的历史较短,亟须形成完整的体系,本报告试图全面、系统、客观地研究中国PPP行业创新发展实践,为中国PPP参与各方进行基础理论学习和实际操作、传播先进理念提供权威性参考，传播中国PPP核心价值。